行政处罚听证制度理论探讨
行政庭   苏  谦
行政处罚是一种行政行为，是行政机关经常使用的制裁手段，中央人民政府和地方各级人民政府为了保证法律、法规的贯彻执行，有效地进行行政管理，对于那些有违法行为尚不够给予刑事处罚的，通常情况下，往往给予行政处罚。行政机关在做出行政处罚的具体行政行为时，必须依照法定程序进行，其中，听证制度尤其重要。
一、行政处罚听证制度的法律规定
1、行政机关的告知义务
《行政处罚法》规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，有义务告知当事人有权要求听证，换句话说，行政管理相对人有获知该行政处罚可以听证的权利，这项权利是听证制度的重要组成部分之一。《行政处罚法》颁布虽已有八年之久，但大多数国人对行政处罚制度并不了解，不可能主动行使该项权利，如不告知当事人，大多数人不行使听证权利，那么听证制度的设置就失去其意义。行政机关告知当事人听证权利，必须在举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点告知当事人，便于当事人如期参加听证会。当事人无正当理由不参加听证的，视为放弃该权利，行政机关可以直接作出行政处罚决定，反之，行政机关未告知听证权利而直接作出行政处罚决定，可能造成该处罚决定因其程序违法被撤销。
2、行政机关举行听证依法公开进行
行政机关举行听证，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，必须公开举行。所谓公开、是指听证活动全程面向社会，包括听证公告、事由，涉及的事实及法律问题等，老百姓可以旁听，记者可以采访，可以进行宣传报导，听证公开，有利于规范行政机关的执法行为，保障当事人权益，通过听证教育公民，提高公民的法律意识，加强人民群众对行政执法工作的监督。
3、当事人的回避权利
我国《行政处罚法》规定，当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。利害关系指与案件结果有直接或间接的利益。该项权利对于保证听证过程及结果有重要意义，听证主持人的偏见性及利害关系将导致听证程序流于形式，最终造成行政机关做出不公正的、有损当事人合法权益的行政处罚。所以，听证回避制度的规定，保证了听证的公正进行，为行政处罚奠定坚实的事实基础。
4、当事人委托代理人参加听证的权利
《行政处罚法》规定，当事人参加听证可以由本人亲自参加，也可以委托一至二名代理人参加。我们知道，当事人受自身条件的限制，对法律、行政管理知识的匮乏，或者因缺乏经验无法在听证程序中有效地维护自己的合法权益，为了更好地行使法律赋予其在听证中享有的各项权利，委托他人代为行使权利是极其必要的。
5、当事人的陈述、申辨、质证权利
在行政机关举行的听证会中，当事人依法具有陈述、申辩、质证的权利。“陈述”是指当事人在听证程序中对行政机关准备做出的行政处罚的理由和依据发表自己的意见，提出支持自己意见，反驳行政机关的证据，“申辩”，是指对行政机关提出的对乙方不利的证据进行驳斥、抗辩，并通过“质证”与行政机关进行辩论，要求行政机关提出依据。上述三项权利，使行政机关准备作出的行政处罚的事由和证据公开，同时将自己的理由和证据公开化，通过陈述、申辩、质证，查明事实，为行政机关最终做出的行政处罚决定提供依据，保证其依法行政。
二、行政处罚听证制度的意义
1、抛弃传统的“官本位”思想，建立“民为重”的现代民主制度。
中国社会受几千年封建专制统治思想的影响，“官本位”思想一直居高不下，人民的民主法制思想淡薄，统治者认为行政权力的命令性、服从性、绝对性、效率性是实现公共事务管理的基础，轻视公民作为管理相对方的申辩和抗辩的权利，听证程序在我国立法上实现了从无到有的突破。行政机关在行使国家权力、管理国家行政事务的过程中，必须依法遵循一定的办案规程，使人民群众通过听证程序中的陈述、申辩、发表自己的意见，敢于在行政管理者面前说“不”，激活当事人的权利意识，给予当事人知悉行政处罚决定据以做出的事实和依据，限制了行政机关任意行政的权利。听证程序就象是一道保护屏，既保障了当事人的权利，又保证国家行政机关依法行政，维护社会公共安全，符合建立一个民主法制国家的目标，是顺应时代潮流的重大举措。
2、为行政管理相对人的合法权益提供程序保障。
行政权力是国家赋予行政机关管理国家事务和社会公共事务的权力，包括了国家政治、经济、文化等各个领域的利益分配机制，以国家强制力为坚强后盾，具有强大的命令性、服从性。不合法、不正当行政行为损害，管理相对方的利益，为避免法律规定了听证制度，可以制约行政处罚的滥用，避免行政机关偏听偏信、盲目裁决，使行政机关行政处罚决定更加公开化、合理化，从而保障公民合法权益不受非法侵犯。
3、听证程序体现了公开与效率的对立统一关系，是实现二者平衡的最佳途径。
公平与效率是行政处罚权行使过程中相互制衡的两个因素。“公平”是指对公民权益进行公正合理的保护，“效率”是指行政机关的工作效率。听证程序通过行政相对方的积极参与，为双方提供接触和了解，便于相对人理解相关的法律、法规，行政机关因获得相对人的配合，而提高效率。当然，听证程序不能必然地产生公正的结果，但它的存在为公正的行政处罚提供了一个平台，“公正”与“效率”两者相互对立，相互制约，不可或缺，如果缺乏听证机制，在提高行政效率的同时，可能产生大量的行政争议，行政机关的处罚决定的可执行性、可实施性难度必然增大，而听证程序的运用使相对人的意见得以反映，行政处罚所依据的事实和法律规范通过听证而实现透明化、公开化。公正的程序，才能保证行政处罚的合法公正，减少行政争议，最终会提高行政效率。
4、听证程序事前防范的作用，有利于维护正常的社会秩序。
相对于行政诉讼的事后司法救济而言，听证程序具有事前防范的作用。我们知道，《行政诉讼法》使老百姓可以将政府机关告上法庭，这种“民告官”的行为，因法律规定的局限，法院的司法审查仅限于行政行为合法性，使得相对人的合法权益不能得到切实保障，行政诉讼即使改变了行政处罚，也造成行政资源，司法资源的浪费，给当事人带来不必要的支出和时间上的浪费。听证程序的施行，将大大有助于改善上述状况。行政机关的行政处罚，直接对行政相对人的人身及财产生一定的影响，行政处罚决定的合法性及合理性关乎当事人的切身利益，稍有不慎，必将引发行政争议，增加社会不稳定因素。听证程序对行政纠纷的发生产生一定的防微杜渐的作用，行政机关及相对人通过听证，摆明相关事实，阐明各自理由，促使行政机关依法公正地处理相关事宜，保护了相对人合法权益，维护了社会正常秩序。
三、听证制度的有待于完善
1、听证程序适用范围应适当扩大。
《行政处罚法》规定，当事人对行政机关作出责令停产停业、吊销营业执照或许可证、较大数额罚款等行政处罚的，享有要求听证的权利。听证程序是通过当事人的陈述，申辩、质证来查明客观事实及如何适用相关法律法规，以保证公正、合法、合理进行行政处罚，使当事人的合法权益得以不受侵犯。行政处罚种类虽然仅有六种，但涉及的面很广泛，与行政相对人利益息息相关。如剥夺当事人人身自由的行政拘留，是最严厉的行政处罚，却没有被划入听证程序范围之内，不论立法者立法本意如何，都是与民主法制的精神不相符合的，当事人的人身权得不到相关法律程序的保障，何谈财产等的保护。我个人认为，应当最大限度地扩大行政处罚听证程序的适用范围，对那些涉及公民人身自由及其他重大合法权益的行政处罚案件，相对人均可以要求听证，以弥补当事人对其权益保护能力受限制之不足。
2、听证主持人的资格及选择
《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持。在听证程序中，听证主持人的中立性至关重要，直接关系到行政处罚的公正性。听证主持人由行政机关指定，会不自觉得将公正机关的意志渗透到听证主持人潜意识中，不可避免带有片面性和倾向性，无法实现立法者设置听证程序的目的。我认为，首先，由各级政府采取考试等方法在具有丰富的法律，行政管理知识和经验的人员当中，选拔一部分人组成相对稳定的组织，他们每人均有自己的职业，仅在行政机关及当事人要求时，来主持听证会，费用由行政机关支出；其次，行政机关接到当事人听证申请后，将上述有资格的听证主持人情况告知当事人，由其在当中挑选二至三名，来主持听证会，这样，行政机关与相对人共同确定的听证主持人，才能在形式上及客观上代表双方的意愿 ，显现出真实的公正。
3、听证笔录的效力认定。
听证笔录是行政机关及相对人在听证程序中陈述，申辩、质证自己意见和证据的全程记录，经过当事人签字后，对双方均产生法律效力，直接决定行政机关是否予以行政处罚，如何处罚，但《行政处罚》并未规定听证笔录是作出公证处罚唯一依据，我认为不妥。听证笔录既然反映了案件事实，法律适用等涉及行政处罚相关问题，行政机关就应当将其做为行政处罚的唯一根据，否则，你听证你的，我处罚我的，听证程序则会流于形式，摆设，保障当事人的合法权益就成为一句空话，听证制度也失去了其存在的价值。