论房屋拆迁中的权利

刑庭  程东风

安居乐业，历来是中国人的理想境界。安居，到底是有望实现的理想，还是人皆有之的权利？这个问题，涉及的人不多，将安居视为权利，进行理论研究的也很少。社会发展到今天这个地步，社会财富积累到今天这个地步，已经为安居权提供了一定的物质基础，所以，应该是提出安居权的时候了。安居权，应当成为基本人权之一，列入宪法和法律保护的范围。我国宪法，虽然没有提名道姓地规定公民的安居权，但它规定公民的住宅不得非法侵入，这实质上就是对公民安居权的保护。现实生活中，没有自有房屋的人为数不少，但这些人大多都能通过租借等渠道取得住所，完全无房可住的人很少，因此，法律要保护的，主要是既得住所的居住权。对于那些没有住所者，可由社会保障或社会救济渠道向其提供住所。在这种情况下，安居权转换为享受社会保障的权利，这不是本文所要研究的问题。
安居权与住所是密不可分的，住所是安居权的物质基础。住所的主要构成部分是房屋（含窑洞等供人居住的场所），它的特点是不可挪动。帐篷、可移动、组装、拆卸的房屋等，虽然也可以作为住所，但它们属于特殊情况，而非普遍现象。本文主要研究不可挪动的房屋的问题。住所除房屋外，有时还附有院落等。
房屋是自然人或家庭的庇护所，是社会细胞壁，是安居权的物质基础，也是普通家庭最重要的财产。当房屋作为住所时，它不仅是财产，同时也是安居权的载体。因此，房屋拆迁时，不仅损坏房产，同时也损害安居权。
由于房屋如此重要，如果无故地损坏它，不合理地拆迁它，将必然招致激烈的反对。所以，进行房屋拆迁时必须有正当充分的理由和妥善的损害补偿安置，不但要考虑房产问题，还要考虑安居权问题，不能偏颇。
并非所有的房屋拆迁，都存在补偿安置问题，例如，房屋所有人为改善居住环境或其他个人目的，自行拆迁其自有房屋时，即不存在补偿安置问题，再例如，纯商业性房屋拆迁中，房地产开发商与房屋所有人以营利为目的，经讨价还价订立拆迁协议后，按协议进行的房屋拆迁，只存在合同中的权利义务关系，而不存在带有行政意味的补偿、安置问题。
补偿安置问题，只存在于带有强制性的房屋拆迁过程中，这种拆迁是国家或政府管理部门代表国家 ，为了加强城镇建设、改善人居环境等公共利益而进行的，它的区别于其他拆迁方式的根本特征，就是带有强制性。其强制性体现在两个方面：拆与不拆由政府视社会公共利益的需要而决定，当政府决定拆迁时，被拆迁人应当服从，被拆迁人不得就拆迁的合法性提请行政裁决。另一方面，补偿安置标准，带有行政规定性，拆迁人、被拆迁人及房屋估价机构都应当遵守。
随着人口的大量增长，住房不足的问题越来越严重，为了利用有限的土地，解决后来人口的安居问题，或改善居住空间狭小的状况，必须摒弃单层平铺式住宅或低层住宅,向空中要空间,这是加强城镇建设的根本动因.只有基于此动因,为了发展公共利益而进行的房屋拆迁,才属于合理的拆迁,其他出于商业目的或出于标新立异、建树政绩等目的而进行的拆迁，往往不具备必要性和公益性，因而不具有合理性（个人自主的拆迁除外）。
在法制社会中，任何行政行为都应当合乎法律，强制性房屋拆迁也必须有法律依据。它的法律依据就是宪法规定的国家基于公共利益对土地或财产进行征收、征用的权力。在强制性拆迁过程中，政府一般不介入具体事务，政府仅就是否允许拆迁，行使决定权。具体的拆迁工作，大多是由房地产开发商进行的，补偿安置的资金也由开发商承担。开发商之所以愿意出资，是因为他们通过拆迁开发，可以取得诱人的利润。房屋拆迁开发之后，往往有大幅度的升值，这升值部分的分享问题，是房屋拆迁中各方矛盾冲突的焦点之一。当开发商感觉无利可图时，将不愿进行拆迁。当补偿安置不到位时，被拆迁人也会反对拆迁。当拆迁不利于国家利益或公共利益时，政府将不允许拆迁。只有兼顾各方面的利益，协调各方面的矛盾，才能使拆迁工作顺利进行。
在实际进行的拆迁中，国家利益（政府利益）和开发商利益一般能够得到保障，而被拆迁人相对处于弱势地位，其权利往往被侵犯，这是房屋拆迁容易遭遇被拆迁人阻挠的主要原因。为使拆迁顺利进行，政府或者开发商应当从开发升值中拿出适当的数额，用于改善对被拆迁人的补偿安置。实践证明，过去那种仅按照房屋原状进行补偿安置的做法，引发了大多数被拆迁人的不满情绪，对此应当有所改善。
一般而言，为了公共利益，被拆迁人应当让步，作适当牺牲，只能要求获得与房屋原状价值相当的补偿或安置，而不能要求有赢利。这种补偿或安置方式，简称为原状补偿或原状安置。在强制性拆迁中，一般只有原状补偿安置，不会允许赢利，这是公共利益优先原则所决定的。
原状补偿或安置，并不是指被拆迁人必须生活在原有状态中不能改变，而是指根据其房屋原状进行定价补偿或安置，如果原状低劣而安置较高时，被拆迁人应支付一定的货币，以补足差额。
原状补偿关注的重心是房产价值，而对房产权以外的其他权利的关注则相对较少。这是导致补偿安置标准偏低的原因之一。房屋既是房产权的载体，也是安居权的载体，与房屋有牵连的，还有其他一些权利。在房屋拆迁时不可避免地要损害这些权利，对这些损害，均应作出适当的补偿，而不应置之不理。
修改后的宪法，确定了适当补偿的原则。当房屋的市场交易价格高，而补偿价格偏低时，人们一般会认为不适当。因此，补偿价格以不低于市场交易平均价格为适当。房屋拆迁时只补偿房产权，而不补偿其他权利时，人们一般会认为不适当，因此，对房屋拆迁中被损害了的合法权利都予以补偿，就是适当。适当与否，站在不同的利益角度，会得出不同的结论。必须由政府站在公正的角度，就补偿安置的标准作出适当的规定。否则，拆迁当事人将很难达成协议，拆迁的强制性将被变相取消，无法保证拆迁的进行。
拆迁补偿安置标准，在制定时应充分考虑拆迁各方的方方面面的权利，但一经制定，就应当严格执行，否则，拆迁同样无法进行。制定一个能为各方基本接受的适当的补偿安置标准，对促进城镇建设，发展公共利益，具有十分重要的意义。制定补偿安置标准时，应当考虑以下权利因素：
一、拆迁人（一般为房地产开发商）的权利
拆迁人是以赢利为目的的，如果进行了补偿安置以后，拆迁人发现没有什麽利润，或利润很底，那麽拆迁人将不愿进行房屋拆迁工作。因此，补偿安置标准的制定，应当给拆迁人保留适当的利润空间。
二、被拆迁人（一般为房主或与房屋有牵连的人）的权利。
被拆迁人，是补偿安置的对象，制定补偿安置标准，应当充分考虑他们的各方面的合法权利。被拆迁人的与房屋有关的权利，大致有以下几种：
１、房屋所有权
房屋所有权，是法律保护的重要对象，是补偿安置的重点。由于房屋的价值与其所处区位及其座向层次，结构等有很强的联系。看似相同的房屋，如果其区位、结构、层次、座向不同，则价值相差悬殊。此外，房屋的用途，有时在很大的程度上决定着房屋价值的高低。如经营性用房和住宅用房的价值相差较大，繁华区的房屋与偏远地区的房屋差价也很大。进行房屋估价时，必须充分考虑以上因素。只有如此，才能给房屋一个准确的定价，给房产权一个适当的补偿。
２、宅基所有权或使用权
房屋不可能建在空中，它要以大地为基础。作为城市房屋基础的土地，法律规定属于国有，因此，城市房屋的所有人，对宅基不拥有所有权，但拥有宅基使用权。国家如果确认了房屋的所有权，同时也就意味着赋予房屋所有人宅基使用权，超出房屋基础范围的院落、通道等一般也作为房屋的附属而被赋予使用权。其中院落使用权，对拥挤的城市居民来说，具有特别的意义。拥有院落的家庭，其居住空间相对宽敞。对于人口众多而无力分户的家庭，则可能利用院落建造房屋以解决居住拥挤问题，其付出的代价将比另购房屋的代价低廉。房屋拆迁，势必夺取了宅基使用权，对于有院落的人而言，其失去的更多。宅基使用权国家可以依法收回，但国家在收回后应当向被拆迁人提供新的宅基，当不能提供新宅基，或提供的新宅基较原宅基缩小时，应当对原宅基使用权进行适当补偿。
在城中村改造引起的房屋拆迁中，除了涉及宅基使用权外，还涉及宅基地的所有权，这是因为，城中村与城市居民区的土地所有权归属不同，城中村的土地，属于村民集体所有。因此，对城中村进行拆迁时，还应就土地所有权进行补偿。
３、维持习惯权及精神补偿权
任何人都有按自己的习惯生活的权利，其他人和组织不能非法地予以改变，除非征得同意或给予补偿。房屋不是简单的财产，世代居住其中的人，尤其是中老年人，对房屋及其邻里环境和所处区位，有着很强的依赖和很深的感情，不少老年人宁死不愿离开祖居地，便是有力的说明。房屋、邻居、区位，加上房主的个性，共同决定了被拆迁人的生活方式和生活习惯。房屋拆迁，必然会引起邻里、区位等因素的变化，对那些病残或老年人来说至关重要的邻里互助关系和友情，也将灭失，从而给被拆迁人生活习惯带来较大的影响，这些病残老年人的生存将面临严峻考验。拆迁，破坏了普通家庭多年努力的成果，消灭了感情寄托的物像，消灭了美好的邻里关系，势必对被拆迁人造成精神创伤。从充分尊重人权的角度及从人文关怀的角度出发，对背井离乡者予以精神补偿，是十分必要的。这种补偿，根据经济状况，可多可少，但不能没有，否则不利于矛盾的调和。
被拆迁人不能用维持习惯权来对抗公共利益的需要，为了公共利益，应当作出让步。拆迁人进行拆迁开发后，尽量地使被拆迁人迁回原址，尽量地维持其邻里环境，可以减少许多矛盾，也可以降低不少补偿费用。这是一个应当尽量采用的办法。
４、分户权
房屋拆迁的目的之一，是改善居住环境。对人口众多的家庭，拆迁安置时应当提供比原房屋面积大或间数多的房屋，以改善其居住环境。分户安置，相对于拥挤的原状是一种提高。这种对原状的提高，不带有普遍性，故不应当是无偿的，否则对大部分无须分户的人是一种不公。农村居民分户时，政府只提供有偿的宅基使用权，而不提供房屋等。城市房屋拆迁中，政府也只能提供有偿的房屋，供需要分户的家庭购买。但是，为了充分保护安居权，促使拆迁顺利进行，政府提供的这种房屋，应当是经济适用的，价格优惠的房屋。对于长期借居于被拆迁的房屋，又无其他去处的人的安居权的补偿安置，也可以参照此方式。
５、经营权
当被拆迁房屋属于生产或经营用房时，拆迁损坏的将是被拆迁人的谋生手段。生产、经营用房对区位的依赖性较之住宅更大，生产经营用房，也是产生国家税费的场所，基于这些原因，对生产经营用房的补偿，应与住宅房有较大区别。对这种房屋进行估价时，应充分考虑其所在区位、赢利、纳税数额等因素，并参考同区位同行业的经营状况。对经营权的补偿，以不低于拆迁前的经营收入为度。如果拆迁开发后原址回迁，则对经营权的补偿期限和费用会大大减少。
6、租赁权
租赁权附属于房屋所有权，当房屋所有权灭失时，租赁权便失去了依据。但是当房屋的灭失是由拆迁等人为引起时，房屋所有权只是中断，而没有灭失，依附于房屋所有权的租赁权也只是中断，而不是灭失。在房屋拆迁时，房屋承租人的安居权或租赁权应当予以保护，拆迁扰乱其安居，应当予以补偿。
随着社会的发展，需要进行损害补偿的权利会越来越多，这是历史的必然，是进步和文明的表现。重视和保护拆迁过程中弱势群体的权利，是现代行政理念和现代司法理念所大力倡导的。只有充分尊重和保护了被拆迁人的正当权利，才能使以公共利益为出发点进行的房屋拆迁带有美好的色彩，才能使房屋拆迁不被视为洪水猛兽。