集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

民二庭  李 小 鹏
      
[内容提要]：随着城市框架的不断拉大,城市周边农村集体土地的大量被征用，与城市房屋拆迁并存的集体土地上房屋拆迁数量也不断增加，由于缺乏法律对集体土地上房屋拆迁法律关系的规制，所以处理集体土地上房屋拆迁纠纷的难度和处理城市房屋拆迁纠纷相比有过之而不及。本文就集体土地上房屋拆迁中存在的问题进行了分析，同时从立法的角度提出了建议，并对目前行政审判和民事审判中审理此类案件难点进行了分析，提出了粗浅的认识。

关键词：集体土地   房屋拆迁    探讨
       
城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，从而也决定广义的城市房屋拆迁包括国有土地上房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上房屋拆迁已经有了较为系统理论和操作规程，也有国家级规范性法规，但对集体土地上的房屋拆迁人们涉足不深，尚无系统的理论和规范性文件。
随着城市框架的不断拉大,城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，尤其是近几年迅速增加的态势已达到历史高峰。与此同时，由于公权与私权的冲突，国家、集体利益和个人利益的冲突，引发的拆迁案件也随之增加。人民法院在审理房屋拆迁征用土地安置补偿类案件中，由于受房屋拆迁、征地中存在许多共性的难点问题的困扰，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政和维护社会稳定方面，人民法院要使所裁判的案件达到法律效果，政治效果和社会效果的有机统一，遇到了前所未有的困难。造成这些困难的原因如不能及时的分析找准，乃至解决好，将会导致不良的法律效果，政治效果和社会效果。且直接影响到人民法院在人民群众中的良好形象。对于城市房屋的拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，尽管仍不建全，但必定还有一个规范性法规。但对征用补偿这样事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面的法律缺失，使得一些地方农民合法权益被严重侵犯，影响到了社会的安定。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究是非常必要的。
一、集体土地上房屋拆迁中存在的问题
1.补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大
土地管理法第四十七条第二、三款对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对农民房屋却没有补偿标准，由于城市房屋和农民房屋有诸多差异，城市房屋拆迁管理条例又不具有参照性。所以在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大。这种随意性必然造成补偿标准不统一，也就不可避免产生纠纷。同时这种随意性也会造成补偿标准的不合理性，影响拆迁的进程。在一些地区政府为了引进投资，制定较低补偿标准，以牺牲农民的利益换取所谓好的投资环境，使农民的利益得不到应有保护，也必然为处理由此而产生的纠纷增加难度。
2.农民的私有财产所有权被剥夺
农民依法取得集体土地的使用权，即宅基地，在宅基地上农民所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。而事实当征用发生时，由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一起，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民私有财产，农民才是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于房屋拆迁的补偿应从土地征用中分离出来。
同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被告拆迁人协商一致达成补偿协议，但是由于土地管理法将集体土地上的房屋纳入到土地征用补偿之中，房屋所有不直接参与协商,对被拆迁人的房屋进行价格评估，不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，或者对共有财产只与共有人之一签订拆迁补偿协议，由于行政权力的介入，加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算，是霸王条款，被拆迁人同意也罢，不同意也罢，都得拆，严重侵害了被拆迁人的利益。房主在整个拆迁过程中没有表达自己意愿、维护自己权益的机会。实际上，补偿费用和安置就是房主丧失房屋所有权的对价，房主对此岂能没有发言权？ 显然违反民法的意思自治原则。
3、房屋所有人和第三人合法权益得不到保障
集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费,过渡期内的临时安置费,拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋的补偿费问题,因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿,对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置,拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等,即涉及房屋所有权人的利益,同时又涉及房屋所有人以外第三人的利益。由于没国家级法规规范,所在相当一部分地区对上述问题完全忽略,在实际操作时,只对房屋进行补偿,严重损害了房屋所有人和第三人的利益。对任何私人财产的拆迁都必须给予合理的补偿，这是一条基本准则。国家发展必然要征用土地，城市建设必须拆迁，这些都需要补偿。农民的土地给予多少补偿，城市居民给予多少补偿，这是比较尖锐的两个问题。在现实生活中，对于私有财产的保护，矛盾就集中在这两个问题上。应当肯定，补偿应该是公平合理的。如果能够给予公平合理的补偿，国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社会矛盾、利益冲突，这是迫切需要解决的重要问题。
4.剥夺了农民的诉权
由于《土地管理法》将农民的房屋包含在“地上附着物”里，并没有将农民的房屋从征地中分离出来，所在在具体操作时征地单位将土地补偿费及“地上附着物”等一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据土地管理法的规定，补偿方案要经政府批准，对补偿方案有异议或不能达成协议，由政府部门处理。依据现行诉讼程序法精神，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由于农民不是征用的一方，所以不能行使这种诉权，农民只能被迫接受政府裁决的方案。而事实上私权确实受到公权的侵犯,当私权利受到另一个私权利侵犯时，可以到法院提起民事诉讼等解决。而私权利受到公权力侵犯时，只有一个办法，就是提请行政复议和提起行政诉讼，告的还必须是具体行政行为。我国没有司法审查制度，没有违宪审查制度，无法去起诉政府的抽象行政行为。对于公权力的侵犯，只能通过行政诉讼和行政复议，对具体行政行为到法院寻求救济，对于政府的抽象行政行为，法院不予受理。从而造成老百姓求助无门、救济无门。所以对于政府的抽象行政行为，比如居民房屋拆迁补偿的办法，如果违反了法律或法律的精神，可以向法院提起诉讼，法院可以将政府作出的规定予以撤销。但是目前，碰到类似的问题，我们只能寄希望于政府自己来改变，没有其他救济手段，所以，要修改《行政诉讼法》，对于政府所作出的适用于所有人的补偿办法或土地征收补偿金额，如果实质上侵犯了农民的利益和居民的利益时，应当允许通过行政诉讼的办法予以司法救济。
二、集体土地房屋拆迁的立法建议
1、建立完善集体土地上房屋拆迁法律、法规
至今没有一个独立完整的集体土地上房屋拆迁安置补偿的国家级"大法",在具体操作时,无法可依,或回避了关键问题,或将矛盾上交,其结果把大量显而易见的隐患后移到拆迁现埸,一旦成讼,两败俱伤,后患无穷，所以应该立即启动我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。 目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁，更多是征用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中，土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，但对以房屋为主的农民私有财产权则采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的房屋概念，房屋仅被包含在“附着物”之中。 且没有对农民房屋等私产的补偿标准作出具体规定。在现行处理农民私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民私产。 如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有土地管理法“附着物”将其涵概的话，那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成为了无人顾及的“孤儿”。就目前所见的行政法规、规章的适用范围为国有土地上的城市房屋拆迁补偿，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，长期以来一直参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本的形成机制也不同，再加上中国城乡二元结构存在的工农身份上的差异产生的福利不同，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也是不合理的。致使农村集体土地房屋拆迁遇到一些难以解决的问题。因此，为加快农村各项建设的发展，规范征用补偿行为，保护当事人合法权益，制定一部关于集体所有土地房屋拆迁补偿安置法十分必要。
2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权
在法治社会，公权限制干预权是必要的，但必须依法进行。由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律边界，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，农民基本没有发言权，其应有的民事权利被限制，甚至被剥夺。所以必须从立法上对政府的行为加以限制。房屋拆迁中涉及的法律关系主要是行政管理法律关系和民事法律关系两种，在行政法律管理法律关系中从立法上主要是规范行政执法行为，对行政管理行为作必要限制，以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中法律必须明确限制政府行为，政府在民事法律关系只能充当组织者和协调者，而不能成为民事主体。当然当政府作为拆迁人时，在民事法律关系中是可以作为民事主体的，这仅是一个例外，在此种情况也必须将行政行为和民事行为严格区分，要做到泾渭分明，正确处理好两种不同法律关系，鉴别两种不同主体。
3、完善土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序
同城市房屋拆迁一样，土地征用中政府处于主导地位。  征用补偿虽发生在全国城乡各地，各地经济发展水平也不一样，但作为农村被征用有充分理由享受同样的法律环境。首先应当明确规定拆迁补偿的基本原则。政府行为必须受到法律严格限制的原则。“征用”是一种行政法律关系。就政府而言，对农民私有房屋进行房屋拆迁，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括权力的范围和行使权力的方式。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务；农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位求偿权。第二,制定统一的补偿计算标准及安置原则 .土地管理法第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应确定计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。 第三.规定严格的法律程序。.政府对农民房屋拆迁必须借助严格的法律程序完成。可以参照城市房屋拆迁管理条例,规定严格拆迁程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第四，赋予农民诉讼主体资格,使农民通过诉讼获得司法救济.第五,明确因拆迁损害第三人利益时,第三人获得司法救济的程序.
三、 审判中的难点及解决方法
(一)   行政审判
人民法院在审理农村集体土地房屋拆迁的案件中遇到的难点问题，具体表现为：一是在审查被诉的具体行政行为是否合法时，政府裁决的依据明显侵犯被拆迁人合法权益时，政府则称，其依据的规范性文件是地方人大或政府通过并向社会公布的，如果法院不认同该规范性文件，将直接影响到整体的房屋拆迁的安置补偿，因而也就影响到城市经济建设。对此，人民法院就处于两难境地，一难是如果人民法院以被告作出的行政裁决所依据的规范性文件不具有合法有效性，判决撤销其裁决，这是有法律依据的，从案件本身判决也是正确的。但这样判决人民法院将会被说成是不服务和支持地方经济建设。二是如果人民法院判决维持裁决，这就使被拆迁人的合法权益得不到应有的保护,人民法院处在两难境地。笔者认为,对此人民法院必须依法裁决,过多考虑上述因素,虽然维护了一时的统一,但长期下去隐患无穷,其后果是不堪设想的。所以对房屋拆迁裁决的审理，应严格审查其合法性。如有违法裁决，特别是侵犯被拆迁人合法权益的裁决，应当及时裁判，让裁决机关及时纠正其行政违法之处。对房屋拆迁的非诉行政执行案件的执行和行政诉讼中的先予执行案件，经人民法院审查符合法律规定，应及时强制执行。从而有力的支持行政机关依法行政和拆迁人依法拆迁，并以此支持和服务与地方政府的经济建设，实现城市房屋拆迁和征用集体土地安置补偿工作的良性循环，最终实现审判的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
(二)民事审判
1、集体土地上房屋拆迁补偿纠纷诉讼主体的确定
由于集体土地上房屋拆迁同土地征用一并进行，所以房屋的拆迁补偿方案也同土地补偿方案同时制定。而补偿方案是由征地方制定，报政府批准，因补偿方案引起的纠纷，只能通过行政诉讼解决。在补偿方案确定之后，补偿协议大多是由集体经济组织与征地方签订，房屋所有人不参与签订协议，形成房屋所有人和征地方无拆迁补偿协议。如此产生当因补偿费发生纠纷时，房屋所有权人是否可以以自己的名义提起民事诉讼的问题。从协议本身来说，房屋所有人不是签订协议的一方，不能以自己名义提起诉讼，但从财产所有权法律关系来讲，房屋所有权人应当有诉权。人民法院对房屋所有人以自己名义起诉主张权利时，往往又以其不是协议一方当事人而不予受理或裁定驳回起诉，导致房屋所有权人的权利得不到及时实现。笔者认为，集体土地上房屋拆迁是一种社会活动，在这个活动中独立享有权利和义务的公民法人就是这一法律关系的主体，集体土地上房屋所有人对所有权的享有是排外的，所从法理上讲，对房屋的处分只能由房屋所有权人行使，其他任何单位和均无权处分，行使诉权也只能由房屋所有权人行使。房屋拆迁实质上是拆迁人将被拆迁人的房屋折价购买，是一个民事行为，应由房屋所有权人和拆迁人协商一致达成协议，集体经济组织与征地单位签订协议的行为，只能认定为一种代理行为，如无房屋所有人授权，其签订的协议应为无效。所以房屋所有权人以自己名义就拆迁补偿协议提起的民事诉讼，人民法院应当受理。在当前拆迁人为了拆迁顺利进行,往往借助政府权利,将补偿的事宜交给政府处理,关于补偿费的支付也由政府代付,一但发生纠纷,也存在诉讼主体的确定。在此情况下笔者认为应区分不同情况,如果拆迁单位将补偿款已支付给政府,此时政府产生一个代付款义务,属民事法律关系,被拆迁人可以政府为被告提起诉讼;如果拆迁单位未按拆迁补偿协议将补偿费支付被拆迁人,也未支付给政府,被拆迁人以拆迁人为被告提起诉讼。如果拆迁协议是政府与被拆迁人签订的,以政府为被告,拆迁人为第三人提起诉讼.
2、对集体土地上房屋拆迁补偿范围的审查认定
目前只有北京、上海等为数不多的地区对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定，大多数地区并没有规定拆迁补偿范围。拆迁补偿的目的是对被拆迁人因拆迁所造成财产损失和其他经济损失补偿，包括已经造成的损失和将来必然造成的损失，换言之就是被拆迁所得到的补偿应当能够回复到拆迁以前状态，应当将此作为认定补偿范围的一个原则。所以补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值的补偿。还应包括房屋附属物所有权和房屋收益权。在实际中，拆迁单位仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则。所以人民法院在审理拆迁补偿案件时，应当查明被拆迁人因拆迁所造成全部损失，区分不同情况下农村村民住宅、乡镇企业厂房及其它用途的房屋补偿范围,给予合理的补偿。如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安置费。被拆迁人向人民法院起诉主张此部分补偿费，人民法院应予支持。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁，乡镇企业厂房的拆迁,被拆迁人向人民法院主张停产停业损失的，人民法院应予支持。
3、房屋拆迁纠纷中第三人的诉讼权利的保护
集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁一样涉及很多法律关系，不可避免的要涉及第三人的利益。如拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋时，将涉及第三人财产权、生产经营权及收益权；拆迁已设定租赁的房屋时必然要涉及租赁法律关系等。由于拆迁人只对被拆迁直接进行补偿，第三人要获得补偿，只能向被拆迁人主张，但第三人的损失是由于拆迁行为造成的，对被拆迁人也是不公平的，因为被拆迁并无过错。在审判实践中，往往是第三人向被拆迁人主张权利后，被拆迁再向拆迁人追偿。笔者认为，第三人的损失是由拆迁行为引起的，但拆迁行为是一个行政行为，行政行为的承受者却是被拆迁人，所以通过行政诉讼第三人的利益是无法实现的。但第三人和被拆迁人之间是一种民事法律关系，第三人向被拆迁人主张权利是符合法律规定的，在第三人损失得到补偿后，第三人的损失则转化为被拆迁人的损失，自然产生被拆迁人向拆迁人追偿的民事权利，拆迁人是义务的最后承受者。所以拆迁人和被拆迁人与第三人之间的纠纷是有利害关系的，第三人向人民法院提起诉讼主张权利时，应将被拆迁人作为被告，将拆迁人作为第三人进行诉讼，如此即可以节约诉讼成本，又是符合民事诉讼法规定的。