关于城市房屋拆迁制度的几点思考

民一庭   何晓莉

我国的城市房屋拆迁制度是以国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）及各地相应的地方性实施细则为基础建立的，这些法规对加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行起到了重要作用。2001年11月1日，国务院修订的《拆迁条例》开始施行，该条例进一步弱化了政府行政管理部门在拆迁中的职能，强化了对被拆迁人利益的保护，但该条例仍有不足之处，笔者从以下几方面谈些拙见，以期抛砖引玉。
一、《拆迁条例》的合宪性问题。我国宪法第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法同时规定公民的住宅不受侵犯。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，任何法律、法规、规章的制定都不能同宪法相抵触。《拆迁条例》作为法律效力层级较低的行政法规，将公民合法的房屋所有权置于行政权的控制和支配之下，在拆迁人与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的情况下，赋予行政机关裁决权及强制拆迁权，违反宪法的规定。
二、《拆迁条例》的合法性问题。依据民法物权理论，使用权可以与物权分离被另外一个主体取得，物权人因使用权的转移而处分权受到限制，即在一定期限内不得干涉使用权人的使用权。城市土地属于国有土地，被拆迁人作为房屋的所有人享有房屋占用范围内的土地使用权。民法通则及土地管理法对此亦已确认。条例规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”未明确土地使用权的补偿问题，不利于对被拆迁人合法拥有的土地使用权进行保护。
三、在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人的民事法律地位是平等的，双方对房屋拆迁的补偿方式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，经协商达成的拆迁补偿安置协议属于民事合同，应受合同法调整。我国合同法第八十八条规定“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。”而《拆迁条例》第十九条规定拆迁人将尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让，原拆迁补偿安置协议中的有关权利、义务随之转移给受让人，拆迁人和受让人只需书面通知被拆迁人即可，违反了合同法的规定。建设项目受让人的资信状况将会影响被拆迁人的利益，转让行为不征得被拆迁人的同意实为不妥。如转让人与受让人恶意串通损害被拆迁人的利益，虽然属于合同法规定的无效合同情形，被拆迁人可通过诉讼或仲裁途径宣告转让合同无效来加以救济，但这无疑增加了被拆迁人的负担。
四、《拆迁条例》规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”根据上述规定，行政机关对房屋拆迁纠纷的裁决属于可以提起行政诉讼的具体行政行为，当事人未提起行政诉讼，行政机关即享有强制拆迁权或依法申请法院强制拆迁的权利，即使当事人提起行政诉讼，拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或提供安置用房、周转用房，诉讼期间不停止拆迁的执行。如将人民政府或城市房屋主管行政机关对房屋拆迁纠纷作出的裁决定位于行政机关的居间仲裁，当事人不服裁决提起的诉讼作为民事案件受理，更有利于拆迁纠纷的妥善解决。我国行政机关拥有对民事权益纠纷进行调解、仲裁、裁决的行政司法权，行政机关对具有平等民事法律地位的拆迁当事人之间的民事权益纠纷进行裁决，不属于行政管理范畴，而是一种居间仲裁。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查具体行政行为是否适当（对行政处罚显失公平可以判决变更的除外）。房屋拆迁裁决是对拆迁当事人之间的民事权益纠纷的处理，裁决必然存在是否合法和是否适当两个方面的问题，由于人民法院不能对房屋拆迁裁决是否适当进行审查，因而拆迁当事人之间的民事权益纠纷就不能在人民法院得到最终处理，只能仍由作出裁决的原行政机关处理，行政机关处理此类纠纷时，会下意识地从行政管理的角度而非权益保护的角度去判断、衡量，被拆迁人的权益因此而受到损害，甚至造成矛盾激化。《拆迁条例》对行政裁决的制度设计以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间合同订立，代替了民事法律关系中合同当事人对各自权利的意思表示，是对公民私有财产所有权的强制性处置，同时也可能导致拆迁人恶意与被拆迁人磋商，达不成协议而申请裁决。
五、《拆迁条例》对城市房屋拆迁项目的性质未做区分，无论是市政建设、社会公益事业建设还是房地产开发经营项目，其所涉及的房屋拆迁均属于《拆迁条例》的调整范围。
公益项目的拆迁，因限于政府财力，不可能提供与商业开发项目相同的补偿安置标准，妨碍了公益项目的正常进行。非公益项目是营利性的，但根据条例却同样能以“城市建设需要”进行拆迁，还可以借助行政强制措施作为最后的保障，不利于对处于弱势地位的被拆迁人利益的保护。
六、《拆迁条例》对货币补偿的规定只考虑被拆迁房屋的既有价值，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。例如，残疾人或没有其他收入的人将房屋出租，其生活来源主要依赖于此，房屋本身可能已有多年历史，在市场上并无好价，房屋拆迁不考虑可得利益，他们的生活可能因此而受到影响。
七、《拆迁条例》规定了房屋拆迁单位必须取得拆迁许可证才能实施拆迁，同时规定房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证的同时应当将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以房屋拆迁公告的形式予以公布，却未规定此时被拆迁人对行政机关颁发许可证行为如果持有异议的救济措施。虽然依据我国相关行政法律的规定，行政机关颁发许可证的行为属具体行政行为，公民、法人、其他组织认为该行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼，但条例有必要设计这一事前救济制度。
城市房屋拆迁涉及到拆迁人、作为房屋所有人的被拆迁人及作为国有土地所有人的国家三方的利益衡平问题，我国的城市房屋拆迁将会在很长一段时间内存在，如何完善拆迁制度，在促进城市现代化建设的同时维护社会稳定，是一个值得我们不断思考和研究的课题。